马海涛：三大领域将成财税改革重要方向
党的二十大报告提出，健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。近日召开的中央经济工作会议对2024年财政政策进行了安排部署，明确提出要继续实施积极的财政政策，谋划新一轮财税体制改革。
新一轮财税体制改革尚待解决的问题
创新运用财政政策工具不够，政策工具更加倾向于采用财政直投、直补方式，运用政策性基金、金融保险等市场化机制较少，未能发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。
第一，现代预算制度方面。
一是预算资源统筹能力不够全面。预算管理中的“大财政、大预算、大资产”管理格局尚未完全形成，财政在面对经济运行波动时压力较大，预算在稳妥应对政府财政可持续发展压力方面还有待加强。预算“收入”能力承压，财政收入增长压力大，筹集财力手段不多，此外，国有股权、国企土地、行政事业单位资产等盘活周转效率不高，未形成有偿使用和市场化变现的长效机制，资源资产闲置、减值等情况时有发生。预算“支出”领域固化，比如财政支出刚性增长，存在结构固化问题；维持运转和民生补助等刚性支出随着人口增长、政策提标扩围而持续快速增长，导致支出结构固化。财政资金统筹使用不足，未形成有效合力，部门管理资金条块分割，关联领域的资金投入协同性不强，重复、分散等现象较为普遍。
二是预算资源配置功能不够健全。主要体现在：预算安排的系统前瞻谋划还不够，事与钱未完全匹配，事业规划和预算安排“两张皮”，“先谋事后排钱”机制还未真正建立。预算管理的工具和手段较为单一。创新运用财政政策工具不够，政策工具更加倾向于采用财政直投、直补方式，运用政策性基金、金融保险等市场化机制较少，未能发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。预算产出的绩效导向不够突出，绩效导向作用未能有效发挥，财政资金效益有待提高。
三是支出标准建设滞后，预算约束机制不够完善。具体表现在：财政通用定额标准体系初步建立，但财政专用定额标准和部门内部标准建设进度缓慢。部门间标准制定的整体意识和配合程度还有待提升，存在“财政热、部门冷”的现状。加之财政项目种类繁多，逐一制定项目支出标准的难度较大。标准的应用机制和动态调整机制还不够健全。有标准就要用的理念还不够强，导致依法理财意识不强。
四是预算管理的信息化水平还不高。具体表现在：央地财政管理信息系统建设的顶层设计还有待提升，预算管理一体化改革的进程还有待加快。财政各业务模块之间的数据传输还不够顺畅。预算编制系统与国库支付系统、政府采购系统、各单位财务管理系统之间还缺乏有效连通。碎片化的收支信息无法支撑财政宏观决策和绩效管理。横向维度与纵向维度的财政收支信息碎片化和部门化，使得信息整合程度较低。财政部门对本地区及下级预算单位的资金执行情况缺乏全面准确了解，无法把握财政资金收支运行的实时信息，难以从全局角度为科学决策提供合理依据。
第二，税制体系方面。
税收的调节功能还不够完善，地方税体系还有待完善，地方政府对土地财政的依赖性较大，规范、稳定、可持续的地方税体系还有待构建和完善。
第三，政府间财政关系方面。
中央与地方财政关系尚未完全理顺，如何在落实2016年以来中央与地方财政事权与支出责任划分改革的基础上，统筹推进财政体制改革，适度上移并强化中央财政事权和支出责任，重构财政转移支付体系，增强可支配财力与事权的匹配度，夯实基层财力，成为下一步深化改革难啃的硬骨头。
谋划新一轮财税体制改革的思路与举措
谋划新一轮财税体制改革需要把握好五大原则：一是坚持党的全面领导；二是处理好政府与市场的关系；三是发挥中央与地方两个积极性；四是统筹发展和安全；五是加强改革协同，狠抓改革落实。
谋划新一轮财税体制改革势在必行，原因不外乎这么几个：一是未来五年经济增速的压力较大。随着人口老龄化的加剧，房地产对经济的拉动作用减弱、新的经济增长点还有待挖掘。二是数字经济发展对财税体制改革提出新要求。三是科技自立自强和实现“双碳”目标对财税体制改革提出新要求。四是推进共同富裕和人口新形势均对财税体制改革提出新要求。
谋划新一轮财税体制改革需要把握好五大原则：一是坚持党的全面领导；二是处理好政府与市场的关系；三是发挥中央与地方两个积极性；四是统筹发展和安全；五是加强改革协同，狠抓改革落实。
总体思路是：坚持完善立法；增强财政统筹能力；稳定宏观税负，优化税制结构；理顺中央与地方财政关系；强化预算约束，提高预算绩效；建立健全政府债务管理体系，防范财政风险；加强财会监督。
具体来看，建议从三个方面着力推进改革。
第一，健全现代预算制度。
提升财政资源配置能力，确保财政资金使用提质增效。一是明晰绩效管理权责；二是强化全流程预算绩效融合；三是实行预算项目全生命周期管理。
推进财政支出标准化，强化预算法定约束力。推进财政支出标准化建设，一方面要抓基本支出标准体系建设，另一方面要抓项目支出标准体系建设。
推动数据共享，提高预算管理信息化水平“双维度”。实现预算管理信息贯通共享。纵向上，促进中央和地方财政系统信息贯通；横向上，促进部门间预算信息互联共享，运用信息化技术，建立全覆盖、全链条的财政资金监控机制，实时记录和动态监控资金在下级财政、用款单位的分配、拨付、使用情况，形成多层次的综合监督体系。
第二，优化税制结构。
改革方向包括：保持宏观税负和税制稳定，优化税制结构，确保必要的财政汲取能力和政府调控能力；完善增值税制度，着力推动高质量发展；完善消费税制度，强化调节引导作用；健全以所得税和财产税为主体的直接税体系；研究适时开征碳税、数字税；加强非税收入管理；清理规范税收优惠政策，服务建设公平统一市场。
第三，完善财政转移支付体系。
财政转移支付体系改革涉及政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明各个领域，是一项复杂的系统性基础工程，应协同推进相关改革，妥善处理利益关系，并要与相关财税体制改革形成合力。
一是以激励相容为导向，重构财政转移支付体系。按照财政事权和支出责任划分相适应的原则，规范转移支付分类设置，厘清边界和功能定位。合理划分中央和地方事权与支出责任，逐步推进转移支付制度改革，形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。
二是以法治均等为目标，进一步规范一般性转移支付制度。整合建立一般性转移支付稳定增长机制；加强一般性转移支付管理；建立激励约束机制。
三是以清理规范为导向，进一步加强专项转移支付管理。清理整合专项转移支付，严控新设专项转移支付；建立健全专项转移支付定期评估和退出机制等。
四是以示范推广为路径，理顺省以下财政关系。省以下各级政府要比照中央对地方转移支付制度，改革和完善省以下转移支付制度。与省以下各级政府事权和支出责任划分相适应，优化各级政府转移支付结构。
五是加强法治建设，进一步推动转移支付资金提质增效。为增强转移支付制度的规范性和权威性，为改革提供法律保障，需要加快转移支付立法，尽快研究制定转移支付条例，条件成熟时推动上升为法律。
作者：中央财经大学校长 马海涛 来源：中国经济时报
